於上個月筆者就內政部區段徵收審議機制改為三階變二階的過程做了大概的介紹，而本篇將會做最後的總結，盼能讓讀者更了解內政部所提出的區段徵收制度改革方向可能會產生的利弊與問題。
內政部提出的三大修法重點
關於區段徵收制度未來的修法方向，內政部在這次的研討會中提出了三個修法重點：強化區段徵收正當法律程序、改進區段徵收的補償方式、完備安置計畫。
- 強化區段徵收正當法律程序──在都市計畫或興辦事業計畫送審前舉辦聽證，並將聽證結果作為需地機關修正都市計畫或興辦事業計畫，及後續土地使用變更審議時之參考，以強化民眾參與。
- 改進區段徵收補償方式──讓土地所有權人在協議價購的時候，就可以選擇領取抵價地。目的除了讓區段徵收財務計畫的可行性提高，並使需地機關能儘量與土地所有權人進行實質協議，希望因此減少動用到徵收手段的機會。
- 完備安置計畫──要求需地機關儘量以先建後拆之方式，來興建安置住宅；並在規劃安置區域時，儘量保存原聚落紋理。
雖然對於內政部欲強化民眾參與、實質協議價購及保存原聚落紋理之立意良善，應予以肯定。但筆者試著從正當法律程序之觀點，來檢視第一個修法方向「於都市計畫或興辦事業計畫送審前舉辦聽證」；以及從抵價地補償之本質出發，對於第二個修法重點「令土地所有權人於協議價購時得選擇領取抵價地」，提出若干想法：
一、凡都市計畫或興辦事業計畫送審前，都要舉辦聽證，真的好嗎？
憲法上正當法律程序的內涵，除了要求人民權利受侵害或限制時，應有使其獲得救濟之機會與制度；也要求立法者依據所涉及的基本權利種類、限制的強度及範圍、所追求的公共利益、決定機關的功能合適性、有無替代程序或各項可能程序成本等因素綜合考量，制定「相應」之法定程序（司法院大法官釋字第689號解釋）。也就是說，憲法上正當法律程序原則，不是要求所有行政決定的民眾參與機制，都必須採取高強度的聽證；而是應視各種行政決定所牽涉的因素，制定「相對應」的法定程序。
依據區段徵收實施辦法第二條，區段徵收的作業程序中，先後會有三個計畫的報核程序：興辦事業計畫、都市計畫、區段徵收計畫。一般而言，其先後順序，乃需地機關先提出「興辦事業計畫」，報請目的事業主管機關核准；再來，若經核准的興辦事業計畫與現行都市計畫對於土地利用的規劃不同，便需辦理新訂、變更或擴大「都市計畫」；而後，需地機關倘若無法以其他方式取得興辦事業所需用地，始研擬「區段徵收計畫」報請內政部核准徵收。（例外的情況，乃依據土地徵收條例第4條規定實施「先行區段徵收」者，前述計畫的先後順序，變成「興辦事業計畫」報核後，會先進行「區段徵收計畫」的報核，而後才辦理「都市計畫」的報核及發布實施。）
其實，依照現行法令規定，在興辦事業計畫、都市計畫、區段徵收計畫報核前，都有必須踐行的民眾參與機制。依土地徵收條例第10條規定，需用土地人於「興辦事業計畫」報核目的事業主管機關許可前，應舉行「公聽會」。都市計畫法第19條第1項規定，「都市計畫主要計畫」擬訂後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應進行「公開展覽」並舉辦「說明會」。土地徵收條例第38條規定，需地機關在「區段徵收計畫」報核之前，應先送由當地直轄市、縣（市）主管機關舉辦「公聽會」。既然現行法令針對區段徵收相關計畫的計畫決定過程，皆已有明定民眾參與機制，則依循前述正當法律程序原則的概念，除非現行法定民眾參與機制的強度，對應該行政決定所涉的基本權利、公共利益等要素是顯有不足的，否則未必需改採較高強度且高行政成本的聽證機制。
筆者並非否定於區段徵收程序中嵌入聽證機制之修法方向，惟畢竟舉辦聽證之程序冗長、高行政成本是不容忽視的。因此若內政部確認現行法定的民眾參與機制有所不足，擬透過較高強度的民眾參與機制（如聽證）以更有效地釐清個案爭議，筆者是樂見區段徵收制度的民眾參與機制更為密實的。只不過，對於釐清區段徵收個案爭議之目的而言，是否應於前端的興辦事業計畫或都市計畫報核階段舉辦聽證，抑或應於區段徵收計畫報核階段舉辦始為妥適，是需要好好探究的問題。
依據區段徵收實施辦法第二條，區段徵收的作業程序中，先後會有三個計畫的報核程序：興辦事業計畫、都市計畫、區段徵收計畫。一般而言，其先後順序，乃需地機關先提出「興辦事業計畫」，報請目的事業主管機關核准；再來，若經核准的興辦事業計畫與現行都市計畫對於土地利用的規劃不同，便需辦理新訂、變更或擴大「都市計畫」；而後，需地機關倘若無法以其他方式取得興辦事業所需用地，始研擬「區段徵收計畫」報請內政部核准徵收。（例外的情況，乃依據土地徵收條例第4條規定實施「先行區段徵收」者，前述計畫的先後順序，變成「興辦事業計畫」報核後，會先進行「區段徵收計畫」的報核，而後才辦理「都市計畫」的報核及發布實施。）
其實，依照現行法令規定，在興辦事業計畫、都市計畫、區段徵收計畫報核前，都有必須踐行的民眾參與機制。依土地徵收條例第10條規定，需用土地人於「興辦事業計畫」報核目的事業主管機關許可前，應舉行「公聽會」。都市計畫法第19條第1項規定，「都市計畫主要計畫」擬訂後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應進行「公開展覽」並舉辦「說明會」。土地徵收條例第38條規定，需地機關在「區段徵收計畫」報核之前，應先送由當地直轄市、縣（市）主管機關舉辦「公聽會」。既然現行法令針對區段徵收相關計畫的計畫決定過程，皆已有明定民眾參與機制，則依循前述正當法律程序原則的概念，除非現行法定民眾參與機制的強度，對應該行政決定所涉的基本權利、公共利益等要素是顯有不足的，否則未必需改採較高強度且高行政成本的聽證機制。
筆者並非否定於區段徵收程序中嵌入聽證機制之修法方向，惟畢竟舉辦聽證之程序冗長、高行政成本是不容忽視的。因此若內政部確認現行法定的民眾參與機制有所不足，擬透過較高強度的民眾參與機制（如聽證）以更有效地釐清個案爭議，筆者是樂見區段徵收制度的民眾參與機制更為密實的。只不過，對於釐清區段徵收個案爭議之目的而言，是否應於前端的興辦事業計畫或都市計畫報核階段舉辦聽證，抑或應於區段徵收計畫報核階段舉辦始為妥適，是需要好好探究的問題。
1.區段徵收民眾參與的問題，是法規保障不足，或是政府執行態度？
暫時將現行區段徵收是否應有及如何嵌入聽證機制的問題置於一旁，另一個存在筆者心中的疑問是，政府喊出未來區段徵收的興辦事業計畫或都市計畫前應一律舉辦聽證之目的，究是有誠意地希望將區段徵收的爭議，藉由前端的民眾參與機制來釐清、化解，還是急於找顆坊間流傳的「萬靈丹」，企圖安撫社會大眾對於區段徵收制度的懷疑、不滿與反抗？
如果政府是希望藉由民眾參與機制來化解各區段徵收案的爭議，就算尚未修法將聽證機制嵌入區段徵收制度，行政機關若認為有舉行聽證的必要，其實可以直接依據行政程序法第107條、第164條等既有規定，依職權來舉辦聽證。然而，區段徵收的案件這麼多，有多少曾依據行政程序法的規定舉辦過聽證？答案是1件（航空城區段徵收案的第二次聽證）。
或許比起法律規定的民眾參與機制是否不足的問題，更重要的是，行政機關在執行這些既有法定民眾參與程序時的態度。如果在執行既有的民眾參與機制時（興辦事業計畫報核前的公聽會、都市計畫報核前的公開展覽及說明會、區段徵收計畫報核前的公聽會），行政機關就能蒐集各種不同立場的意見，有誠意地進行溝通，並適當調整計畫內容，其實應該就能解決掉不少爭議。反之，倘若行政機關對待民眾參與機制的態度，仍為有做就代表一百分的虛應故事態度，那麼即使往後每個區段徵收案都有聽證程序，恐也難以有釐清問題、解決爭議，進而達到保障人民權益的效果啊！
如果政府是希望藉由民眾參與機制來化解各區段徵收案的爭議，就算尚未修法將聽證機制嵌入區段徵收制度，行政機關若認為有舉行聽證的必要，其實可以直接依據行政程序法第107條、第164條等既有規定，依職權來舉辦聽證。然而，區段徵收的案件這麼多，有多少曾依據行政程序法的規定舉辦過聽證？答案是1件（航空城區段徵收案的第二次聽證）。
或許比起法律規定的民眾參與機制是否不足的問題，更重要的是，行政機關在執行這些既有法定民眾參與程序時的態度。如果在執行既有的民眾參與機制時（興辦事業計畫報核前的公聽會、都市計畫報核前的公開展覽及說明會、區段徵收計畫報核前的公聽會），行政機關就能蒐集各種不同立場的意見，有誠意地進行溝通，並適當調整計畫內容，其實應該就能解決掉不少爭議。反之，倘若行政機關對待民眾參與機制的態度，仍為有做就代表一百分的虛應故事態度，那麼即使往後每個區段徵收案都有聽證程序，恐也難以有釐清問題、解決爭議，進而達到保障人民權益的效果啊！
二、在協議價購時選領抵價地，可以嗎？
關於改進區段徵收補償方式的部分，內政部說要讓土地所有權人於協議價購時得選擇領回抵價地者，這是相當不合理的。
徵收補償，是因為政府基於公益目的徵收興辦事業所需土地，而被徵收人因為徵收所受的損失，達到特別犧牲的程度，為填補其所受損失，國家應予以補償。在這樣的法理之下，抵價地既屬於徵收補償的性質，則是否能在協議價購階段讓原土地所有權人選領抵價地的課題，需要釐清的便是協議價購的價金，是否屬於徵收補償的性質？如果協議價購的價金不屬於徵收補償的性質，就沒有道理讓協議價購者領取抵價地。
按土地徵收條例的規定，協議價購是土地徵收（含區段徵收）的法定前置程序，如果需地機關與土地所有權人達成協議價購，用協議價購就取得了所需土地，則該筆土地就不用進入土地徵收程序。
因此，達成協議價購的原土地所有權人並非被徵收人，協議價購的價金也不屬於徵收補償的性質。所以，按照前述的徵收法理，是沒有辦法在協議價購階段就讓原土地所有權人選擇領取抵價地的。
即使政府機關為使區段徵收財務可行性再提高，並企圖創造在政府在協議價購階段具有十足誠意的假象(註1)，而想盡辦法克服了前述問題，筆者仍要提醒，如此讓原土地所有權人在協議價購即得選領抵價地之機制，對於原土地所有權人而言，可能會是更為不利的情況。由於抵價地之分配，須待區段徵收工程完工後始進行，實務上大多須耗時四至八年，如此不僅土地所有權人須等待數年始能領得抵價地；且因現行法令有抵價地最小分配面積之限制，到最後，這些在協議價購階段選領抵價地的人，也可能還是會被迫領取現金，無法領回抵價地的。
徵收補償，是因為政府基於公益目的徵收興辦事業所需土地，而被徵收人因為徵收所受的損失，達到特別犧牲的程度，為填補其所受損失，國家應予以補償。在這樣的法理之下，抵價地既屬於徵收補償的性質，則是否能在協議價購階段讓原土地所有權人選領抵價地的課題，需要釐清的便是協議價購的價金，是否屬於徵收補償的性質？如果協議價購的價金不屬於徵收補償的性質，就沒有道理讓協議價購者領取抵價地。
按土地徵收條例的規定，協議價購是土地徵收（含區段徵收）的法定前置程序，如果需地機關與土地所有權人達成協議價購，用協議價購就取得了所需土地，則該筆土地就不用進入土地徵收程序。
因此，達成協議價購的原土地所有權人並非被徵收人，協議價購的價金也不屬於徵收補償的性質。所以，按照前述的徵收法理，是沒有辦法在協議價購階段就讓原土地所有權人選擇領取抵價地的。
即使政府機關為使區段徵收財務可行性再提高，並企圖創造在政府在協議價購階段具有十足誠意的假象(註1)，而想盡辦法克服了前述問題，筆者仍要提醒，如此讓原土地所有權人在協議價購即得選領抵價地之機制，對於原土地所有權人而言，可能會是更為不利的情況。由於抵價地之分配，須待區段徵收工程完工後始進行，實務上大多須耗時四至八年，如此不僅土地所有權人須等待數年始能領得抵價地；且因現行法令有抵價地最小分配面積之限制，到最後，這些在協議價購階段選領抵價地的人，也可能還是會被迫領取現金，無法領回抵價地的。
註1、內政部報告人表示，這樣的立法方向除了讓區段徵收財務可行性提高之外，另一目的是展現政府與人民進行協議價購的誠意。但是，抵價地是區段徵收範圍內的徵收後可供建築土地，如果需地機關在協議價購階段，就取得了興辦事業所需的全部土地，而不需動用區段徵收，則何來的抵價地？需地機關在協議價購階段就與全部土地所有權人達成協議，而進行整體地區開發者，應為聯合開發的概念。而所謂的聯合開發，就應該基於真正的雙方自願、合意的前提，而與強制剝奪人民財產權的區段徵收制度無涉了。
三、結語
從區段徵收程序三階變二階的議題，到未來區段徵收民眾參與機制、協議價購價金給付方式的修法方向，再再讓人感受到政府偏好使用區段徵收來取得開發用地及增加市政經費，因而不只希望讓它變得更「好用」，並且想盡辦法讓社會大眾也能夠認同。這個政府似乎忘了除了經濟發展的價值之外，還有人民基本權利保障的價值、環境生態保護的價值、文化資產保存的價值，是值得珍惜並予以重視的。
筆者期盼，有一天，政府可以體悟土地徵收對於老百姓造成的傷害有多大；有一天，政府對於土地徵收的態度，可以像日本或德國一般地謹慎、不輕易動用；有一天，能夠如同研討會開場之初尤美女立法委員所說的，台灣不再有會讓自己的人民在自己的國土上流離失所、走上絕路的制度。
本次研討會聚集了不同立場與想法的人們，共同討論區段徵收的問題，無論是內政部官員的報告，或是專家學者的報告及與談，著實令人收獲良多且發人省思。礙於篇幅有限，本文暫以內政部的報告為中心，提出若干可能有進一步討論空間的問題，並期望大家能夠持續關注並討論區段徵收制度的相關議題。
筆者期盼，有一天，政府可以體悟土地徵收對於老百姓造成的傷害有多大；有一天，政府對於土地徵收的態度，可以像日本或德國一般地謹慎、不輕易動用；有一天，能夠如同研討會開場之初尤美女立法委員所說的，台灣不再有會讓自己的人民在自己的國土上流離失所、走上絕路的制度。
本次研討會聚集了不同立場與想法的人們，共同討論區段徵收的問題，無論是內政部官員的報告，或是專家學者的報告及與談，著實令人收獲良多且發人省思。礙於篇幅有限，本文暫以內政部的報告為中心，提出若干可能有進一步討論空間的問題，並期望大家能夠持續關注並討論區段徵收制度的相關議題。