文/宋采臻 環境法律人協會反迫遷專員
於2018年9月28日環境法律人協會與台灣反迫遷連線、台北律師公會人權委員會共同主辦了「回歸徵收法理：區段徵收三十年的人權反省」研討會，除了邀請內政部地政司的官員前來分享目前對於區段徵收的政策方向，並請來了多位學者共同與談此已實施三十餘年的抵價地式區段徵收制度，希望跟與會者一同探討我國的區段徵收制度究竟存在什麼問題、未來應何去何從。
本文先從「抵價地式區段徵收制度是什麼？」及「區段徵收審議程序三階變二階？」兩部分來做介紹，盼能讓讀者對於現行的區段徵收制度及內政部口中未來的區段徵收審議機制有一個初步的認識。
本文先從「抵價地式區段徵收制度是什麼？」及「區段徵收審議程序三階變二階？」兩部分來做介紹，盼能讓讀者對於現行的區段徵收制度及內政部口中未來的區段徵收審議機制有一個初步的認識。
「抵價地式」區段徵收制度是什麼？
要了解「抵價地式區段徵收」，首先要先了解何謂區段徵收。區段徵收，是政府基於新都市開發建設、舊都市更新等開發目的之需要，就一定區域內之土地全部予以徵收。待開發完成後，公共設施用地由政府直接支配使用；其他可供建築之土地，部分供作原土地所有權人領回之抵價地、部分撥給需地機關或讓售公營事業機構做開發目的使用、剩餘之部分則辦理公開標售、標租或設定地上權，並以該等收入償還開發總費用之一種整體開發方式。
區段徵收具有強制剝奪人民財產權之效果，因此其本質仍為土地徵收。而「抵價地式」的區段徵收是自民國75年平均地權條例修法後，讓我國在實施區段徵收制度時，徵收補償的方式除了現金補償外，被徵收土地所有權人也可申請以徵收後可供建築的土地來抵付徵收地價補償（即所謂「抵價地」）。由於此一修法變革，令區段徵收制度實質上產生結構性大幅變動，是以一般稱修法前之區段徵收制度為「傳統式區段徵收」；而稱修法後者為「抵價地式區段徵收」。
區段徵收具有強制剝奪人民財產權之效果，因此其本質仍為土地徵收。而「抵價地式」的區段徵收是自民國75年平均地權條例修法後，讓我國在實施區段徵收制度時，徵收補償的方式除了現金補償外，被徵收土地所有權人也可申請以徵收後可供建築的土地來抵付徵收地價補償（即所謂「抵價地」）。由於此一修法變革，令區段徵收制度實質上產生結構性大幅變動，是以一般稱修法前之區段徵收制度為「傳統式區段徵收」；而稱修法後者為「抵價地式區段徵收」。
區段徵收審議程序三階變二階！？
在這場研討會中，內政部地政司之報告人主要談論到區段徵收程序三階變二階之內容，以及未來區段徵收制度之修法方向。基於行政院2017年12月19日召開「加速投資臺灣專案會議」之指示，內政部將區段徵收審查程序由三階段整併為二階段。
現行內政部所指之區段徵收三階段審議程序如下：
●第一階段、公益性及必要性評估報告
●第二階段、先行區段徵收開發範圍及抵價地比例報核
●第三階段、區段徵收計畫報核
於第一階段「區段徵收公益性及必要性評估報告」，需用土地人（需地機關）應於都市計畫送內政部都市計畫委員會審議前，向內政部土地徵收審議小組「報告」區段徵收公益性及必要性。經內政部土地徵收審議小組（下稱「土徵小組」）、都市計畫委員會（下稱「都委會」），分別審議通過區段徵收公益性及必要性評估報告、都市計畫。
而第二階段，是指需用土地人想採用先行實施區段徵收的方式，可以在都市計畫發布實施前、區段徵收計畫報核前，先報請內政部核定區段徵收範圍。此外，若需用土地人想將抵價地比例訂為非百分之五十的話，也需要在區段徵收計畫報核前，向內政部報請核准抵價地比例。
而後，針對開發範圍內未能以協議價購或其他方式取得之土地，擬具區段徵收計畫書後，向內政部報請核准徵收，此為第三階段「區段徵收計畫報核」。
未來「三階變二階」的審查程序：
●第一階段：公益性及必要行評估報告+先行區段徵收範圍預審+抵價地比例預審
●隱藏版程序(！？)：先行區段徵收範圍、抵價地比例的「正式報核」
●第二階段區段徵收計畫報核
內政部所謂的「二階段」，是將第二階段先行區段徵收範圍、抵價地比例報核程序中原本包含的審議、核定（核准）兩個動作，把「審議」的部分整併到原第一階段（即公益性及必要性評估報告階段），由內政部土徵小組進行「預審」，並提出具體建議予都委會。
不過，就算通過預審，並經內政部都委會審定都市計畫後，其實需用土地人仍須向內政部「正式報核」先行區段徵收開發範圍及抵價地比例，以符合目前法律的規定。值得注意的是，內政部表示在先行區段徵收、抵價地比例的正式報核階段，除非有「預審意見尚未被處理」，或「預審後開發範圍或抵價地比例有變動等情勢變更」的情況，才會送進土徵小組審議；否則此時皆會由內政部逕予核定先行區段徵收範圍、核准抵價地比例。
內政部報告人並說明，如此調整區段徵收審議程序並未違反現行法令規定、亦未減少事實上的審議程序。由於預審機制之建立，未來有關先行區段徵收範圍及抵價地比例之問題，擬以都委會的意見為主。期望除了提高行政機關之審議效能外，並能夠消弭內政部都委會及土徵小組審議權責重疊之爭議。
筆者以為，內政部提出所謂的區段徵收審議機制從三階變二階，除了製造符合當今行政院指示的「加速」表象；其最主要調整的目的，是針對區段徵收和都市計畫的關係去做改變，讓它們更緊密連結在一起。 不只程序上讓區段徵收跑去跟都市計畫綁得更緊，甚至希望有些區段徵收的問題，要以都委會的意見為主，這會產生一種現象，就是混淆都市計畫和區段徵收兩個制度性質差異的界線問題。因此，要探究內政部所謂的區段徵收審議機制三階變二階政策有什麼問題，就必須先了解都市計畫與區段徵收之間的差異與關係。
現行內政部所指之區段徵收三階段審議程序如下：
●第一階段、公益性及必要性評估報告
●第二階段、先行區段徵收開發範圍及抵價地比例報核
●第三階段、區段徵收計畫報核
於第一階段「區段徵收公益性及必要性評估報告」，需用土地人（需地機關）應於都市計畫送內政部都市計畫委員會審議前，向內政部土地徵收審議小組「報告」區段徵收公益性及必要性。經內政部土地徵收審議小組（下稱「土徵小組」）、都市計畫委員會（下稱「都委會」），分別審議通過區段徵收公益性及必要性評估報告、都市計畫。
而第二階段，是指需用土地人想採用先行實施區段徵收的方式，可以在都市計畫發布實施前、區段徵收計畫報核前，先報請內政部核定區段徵收範圍。此外，若需用土地人想將抵價地比例訂為非百分之五十的話，也需要在區段徵收計畫報核前，向內政部報請核准抵價地比例。
而後，針對開發範圍內未能以協議價購或其他方式取得之土地，擬具區段徵收計畫書後，向內政部報請核准徵收，此為第三階段「區段徵收計畫報核」。
未來「三階變二階」的審查程序：
●第一階段：公益性及必要行評估報告+先行區段徵收範圍預審+抵價地比例預審
●隱藏版程序(！？)：先行區段徵收範圍、抵價地比例的「正式報核」
●第二階段區段徵收計畫報核
內政部所謂的「二階段」，是將第二階段先行區段徵收範圍、抵價地比例報核程序中原本包含的審議、核定（核准）兩個動作，把「審議」的部分整併到原第一階段（即公益性及必要性評估報告階段），由內政部土徵小組進行「預審」，並提出具體建議予都委會。
不過，就算通過預審，並經內政部都委會審定都市計畫後，其實需用土地人仍須向內政部「正式報核」先行區段徵收開發範圍及抵價地比例，以符合目前法律的規定。值得注意的是，內政部表示在先行區段徵收、抵價地比例的正式報核階段，除非有「預審意見尚未被處理」，或「預審後開發範圍或抵價地比例有變動等情勢變更」的情況，才會送進土徵小組審議；否則此時皆會由內政部逕予核定先行區段徵收範圍、核准抵價地比例。
內政部報告人並說明，如此調整區段徵收審議程序並未違反現行法令規定、亦未減少事實上的審議程序。由於預審機制之建立，未來有關先行區段徵收範圍及抵價地比例之問題，擬以都委會的意見為主。期望除了提高行政機關之審議效能外，並能夠消弭內政部都委會及土徵小組審議權責重疊之爭議。
筆者以為，內政部提出所謂的區段徵收審議機制從三階變二階，除了製造符合當今行政院指示的「加速」表象；其最主要調整的目的，是針對區段徵收和都市計畫的關係去做改變，讓它們更緊密連結在一起。 不只程序上讓區段徵收跑去跟都市計畫綁得更緊，甚至希望有些區段徵收的問題，要以都委會的意見為主，這會產生一種現象，就是混淆都市計畫和區段徵收兩個制度性質差異的界線問題。因此，要探究內政部所謂的區段徵收審議機制三階變二階政策有什麼問題，就必須先了解都市計畫與區段徵收之間的差異與關係。
區段徵收範圍和抵價地比例提前預審，真的有比較好嗎？
按「都市計畫」的本質，是政府就一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生等重要設施作有計畫之發展，並對土地使用作合理規劃之工具。而區段徵收為土地徵收之一環，應為政府進行整體地區開發時，取得開發範圍土地之最後手段。
理論上，都市計畫與區段徵收的關係，是後者為政府執行都市計畫，而須進行整體地區開發時之其中一種手段。換句話說，區段徵收為都市計畫之一種執行手段。於此概念下，應先有已發布生效之都市計畫，才會進入執行都市計畫、取得用地之階段，當無法以其他方式取得整體開發所需用地時，才能啟動區段徵收程序。因此，區段徵收公益性及必要性、區段徵收範圍、抵價地比例等事項之審議，當然沒有早於都市計畫發布甚至審議之前就開始進行的道理。
★可是實務上真的是這樣運作的嘛？
實務上，我國不僅多有於都市計畫審議階段即以附帶決議方式，直接決定如何進行用地取得的「計畫附隨性徵收」者；甚至有法律規定在都市計畫尚未發布實施就能預先進行區段徵收，於區段徵收公告期滿後一年內才發布實施都市計畫之「先行區段徵收」。於此情形下，由於在都市計畫審議時或審議前，已會作出是否動用區段徵收手段之內部決議，則於都市計畫審議前即預先釐清區段徵收公益性及必要性、區段徵收範圍等事項，尚非壞事。惟土徵小組之預審結果，是否具有拘束後續正式向內政部報核先行區段徵收範圍、抵價地比例之效力，有進一步討論的空間。
抵價地比例應待徵收計畫核准以後再審議
然而，抵價地比例之審議時點，筆者認為與其提前到都市計畫審議前進行，更應該往後延至區段徵收計畫核准，甚至區段徵收工程施工完畢時再進行審議和報核，這樣或許可以改善現在實務上抵價地比例偏低的情況。因為抵價地比例偏低，將造成被徵收戶得到的補償土地面積更少。
所謂抵價地比例偏低的情況，是指相對於法律規定區段徵收抵價地比例應以百分之五十為原則而言。依據法律規定，抵價地比例應以百分之五十為原則，只有情況特殊時才可以申請內政部核准後，訂定為非百分之五十（但不得低於百分之四十）。然而，實務上操作的結果，竟然變成幾乎以百分之四十為原則，非百分之四十是例外的情況。是什麼樣的原因導致法律規定與實務運作的結果有如此的差異呢？這或許可以從需用土地人是用什麼樣的「特殊情況」作為理由，申請核准較低的抵價地比例，來找尋可能的解答。
因為政府將區段徵收視為「具財務自償性」的開發手段，所以最常見的「特殊情況」乃「衡平開發總費用」，換句話說就是在一個案子裡自己達成「收支平衡」。政府不但不用多花錢，還可能額外淨賺不少，這大概也是政府如此喜歡動用區段徵收的原因。由於抵價地比例代表「抵價地總面積」佔「區段徵收範圍總面積」的比例，所以只要將抵價地比例訂得低一點，就代表有更多的區段徵收範圍土地能留下供政府自行處分（公開標售、標租等）。然而，實務上此等貌似非得訂定較低的抵價地比例，否則將會造成該案件財務赤字的情況，往往到了結案時，卻呈現數百萬甚至數億的鉅額「淨盈餘」，不禁讓人疑惑，前階段以達成「收支平衡」為由，爭取訂定較低抵價地比例，實質上是否真的有其必要性？
當需用土地人以「衡平開發總費用」為由，擬訂定非百分之五十的抵價地比例，而報請內政部核准時，其審議標準，首先應在於法律規定的「情況特殊」解釋上是否包含「衡平開發總費用」的財政考量？若包含，則下一層次的問題，抵價地比例訂為百分之五十的狀態是否確實會造成無法衡平區段徵收開發總費用？若確無法償還，則其抵價地比例訂為多少時即能達成衡平區段徵收開發總費用之目的、需用土地人擬訂定之抵價地比例是否過低？
在這其中，可以發現「區段徵收開發總費用」扮演了一個很重要的角色，區段徵收開發總費用的多寡，將會間接影響到抵價地比例是否能訂得較低。因此區段徵收開發總費用的計算是否確實，是非常重要的。要讓區段徵收開發總費用能夠確實地計算，而不會任由需地機關隨意高估，然後又以需要衡平開發總費用為理由，申請訂定較低的抵價地比例，最好就是等區段徵收開發總費用所囊括之各費用項目，其所實際支出的金額大致上塵埃落定了，再來計算實際上區段徵收的開發總費用究竟為多少。如此，才能讓需用土地人及內政部土徵小組就訂定為百分之五十抵價地比例的狀態，是否真的無法達到開發總費用的衡平，進行實質的評估、審核。
因此，抵價地比例的審議、核准時點，是否真的適合再提前至都市計畫尚未審議、區段徵收計畫尚未核准的時候，就預先進行審議嗎？此時需用土地人若要以「衡平開發總費用」為由來訂定較低的抵價地比例，內政部如何能夠進行實質審核、做到確實把關！？或許，因應目前實務上的情況，抵價地比例的審議、報核時點，更應該延後至區段徵收計畫確定（甚且區段徵收工程施工完畢）後，區段徵收開發總費用之各項目實際應支出數額，更為具體確定的時候，如此的制度設計或許才更能保障領取抵價地之被徵收土地所有權人的權益。
總而言之，內政部若想真正解決「到了區段徵收計畫審議時發現都市計畫相關的問題，而必須回頭修正或檢討都市計畫」的窘境，解法不應是如研討會中所言「以後先行區段徵收範圍及抵價地的問題，以都委會意見為主」，將都委會和土徵小組審查權限的界線模糊化的方法，或是將區段徵收與都市計畫界線混淆的區段徵收審議機制三階變「二階」。畢竟都市計畫與區段徵收計畫之目的不同：前者為有計畫地進行合理的土地使用規劃，後者為強制取得開發所需用地之土地所有權。因此內政部都委會審查都市計畫之標準，與土徵小組審查區段徵收計畫之標準，實際上並不相同，審查權限當不重疊。筆者認為，解決此一問題的方法，最重要的應該是：於都市計畫擬定階段就必須考量後續「*取得用地」之問題，亦即於此時就評估是否會需要既有建物的拆遷、可能會造成多少人必須遷離居處、是否有其他侵害較小的規劃方式等。
*註：此處的「取得用地」非單指土地徵收（含區段徵收），因為無論未來取得用地是使用什麼手段，該都市計畫的執行結果同樣會造成人民遷離及房屋拆除。】
所謂抵價地比例偏低的情況，是指相對於法律規定區段徵收抵價地比例應以百分之五十為原則而言。依據法律規定，抵價地比例應以百分之五十為原則，只有情況特殊時才可以申請內政部核准後，訂定為非百分之五十（但不得低於百分之四十）。然而，實務上操作的結果，竟然變成幾乎以百分之四十為原則，非百分之四十是例外的情況。是什麼樣的原因導致法律規定與實務運作的結果有如此的差異呢？這或許可以從需用土地人是用什麼樣的「特殊情況」作為理由，申請核准較低的抵價地比例，來找尋可能的解答。
因為政府將區段徵收視為「具財務自償性」的開發手段，所以最常見的「特殊情況」乃「衡平開發總費用」，換句話說就是在一個案子裡自己達成「收支平衡」。政府不但不用多花錢，還可能額外淨賺不少，這大概也是政府如此喜歡動用區段徵收的原因。由於抵價地比例代表「抵價地總面積」佔「區段徵收範圍總面積」的比例，所以只要將抵價地比例訂得低一點，就代表有更多的區段徵收範圍土地能留下供政府自行處分（公開標售、標租等）。然而，實務上此等貌似非得訂定較低的抵價地比例，否則將會造成該案件財務赤字的情況，往往到了結案時，卻呈現數百萬甚至數億的鉅額「淨盈餘」，不禁讓人疑惑，前階段以達成「收支平衡」為由，爭取訂定較低抵價地比例，實質上是否真的有其必要性？
當需用土地人以「衡平開發總費用」為由，擬訂定非百分之五十的抵價地比例，而報請內政部核准時，其審議標準，首先應在於法律規定的「情況特殊」解釋上是否包含「衡平開發總費用」的財政考量？若包含，則下一層次的問題，抵價地比例訂為百分之五十的狀態是否確實會造成無法衡平區段徵收開發總費用？若確無法償還，則其抵價地比例訂為多少時即能達成衡平區段徵收開發總費用之目的、需用土地人擬訂定之抵價地比例是否過低？
在這其中，可以發現「區段徵收開發總費用」扮演了一個很重要的角色，區段徵收開發總費用的多寡，將會間接影響到抵價地比例是否能訂得較低。因此區段徵收開發總費用的計算是否確實，是非常重要的。要讓區段徵收開發總費用能夠確實地計算，而不會任由需地機關隨意高估，然後又以需要衡平開發總費用為理由，申請訂定較低的抵價地比例，最好就是等區段徵收開發總費用所囊括之各費用項目，其所實際支出的金額大致上塵埃落定了，再來計算實際上區段徵收的開發總費用究竟為多少。如此，才能讓需用土地人及內政部土徵小組就訂定為百分之五十抵價地比例的狀態，是否真的無法達到開發總費用的衡平，進行實質的評估、審核。
因此，抵價地比例的審議、核准時點，是否真的適合再提前至都市計畫尚未審議、區段徵收計畫尚未核准的時候，就預先進行審議嗎？此時需用土地人若要以「衡平開發總費用」為由來訂定較低的抵價地比例，內政部如何能夠進行實質審核、做到確實把關！？或許，因應目前實務上的情況，抵價地比例的審議、報核時點，更應該延後至區段徵收計畫確定（甚且區段徵收工程施工完畢）後，區段徵收開發總費用之各項目實際應支出數額，更為具體確定的時候，如此的制度設計或許才更能保障領取抵價地之被徵收土地所有權人的權益。
總而言之，內政部若想真正解決「到了區段徵收計畫審議時發現都市計畫相關的問題，而必須回頭修正或檢討都市計畫」的窘境，解法不應是如研討會中所言「以後先行區段徵收範圍及抵價地的問題，以都委會意見為主」，將都委會和土徵小組審查權限的界線模糊化的方法，或是將區段徵收與都市計畫界線混淆的區段徵收審議機制三階變「二階」。畢竟都市計畫與區段徵收計畫之目的不同：前者為有計畫地進行合理的土地使用規劃，後者為強制取得開發所需用地之土地所有權。因此內政部都委會審查都市計畫之標準，與土徵小組審查區段徵收計畫之標準，實際上並不相同，審查權限當不重疊。筆者認為，解決此一問題的方法，最重要的應該是：於都市計畫擬定階段就必須考量後續「*取得用地」之問題，亦即於此時就評估是否會需要既有建物的拆遷、可能會造成多少人必須遷離居處、是否有其他侵害較小的規劃方式等。
*註：此處的「取得用地」非單指土地徵收（含區段徵收），因為無論未來取得用地是使用什麼手段，該都市計畫的執行結果同樣會造成人民遷離及房屋拆除。】