本文刊載於獨立評論@天下
作者：林春元│中原財經法律系助理教授；環境法律人協會理事
作者：林春元│中原財經法律系助理教授；環境法律人協會理事
近年來台灣各地許多土地利用或開發計畫涉及侵害人民財產權與居住正義的疑慮，相關決策的程序正當性與實質合理性一一受到質疑挑戰，社會越來越期待可以透過「聽證」程序解決。然而，各方對於聽證的理解與期待未必相同，台灣與國外的聽證經驗參考性也有限。在社會不信任與多方不同理解中，台灣於今年4月舉辦了桃園航空城的聽證，內政部也於11月制訂內政部聽證作業要點。儘管各方仍有批評，我們應該重視這些經驗和制度架構，並且努力思考如何進一步建立台灣土地爭議案件的合理程序建置。
桃園航空城聽證的經驗與借鏡
因為涉及大量區段徵收所產生的爭議，2015年10月先以12次預備聽證集中爭點，又於今年4月底舉辦了桃園航空城計畫聽證（以下簡稱「航空城聽證」），雙方代表、民間團體與主辦機關交通部民航局均投入相當心力，相較於以往確實更為慎重。可惜的是，航空城聽證招致許多批評，主要包括：1)航空城聽證屬於徵收行政處分之聽證或計畫裁決之聽證，定位不明[1]；2)需地機關民航局主辦聽證不合法且球員兼裁判[2]；3) 將居民區分正反方辯論而機關置身事外，無法釐清爭議且製造對立[3]；4)爭點模糊廣泛不易集中討論，在連續三天的航空城聽證中發生前一階段爭點未釐清而導致後續討論失焦的情形[4]；5)程序規則不利論辯，無法充分呈現觀點與證據，流於各自表述[5]；6)定位不清的聽證使主持人淪為程序指揮，未能發揮釐清爭議的功能。
從個案經驗到制度建置
航空城聽證的個案經驗沒有符合各界期待，成為一個各自表述但欠缺對話的聽證，但過程中暴露的問題激起民間與學界的討論，也激起行政機關建立更為完整細緻聽證規則的動機。內政部於今年11月制訂「聽證作業要點」（以下簡稱「聽證要點」）並選擇出9位聽證主持人，嘗試跳脫個案各自為政的侷限，能使聽證經驗能在制度的基礎上累積，逐步強化台灣土地審議案件的程序正義。
聽證要點是內政部考量到土地審議案件經常涉及多數人、多元觀點與地質、土地利用、人權等複雜議題，所規劃的特殊聽證程序。未來內政部主管的都市計劃、重要濕地、海岸管理、都市更新、土地徵收及市地重劃的案件皆有適用。重要的突破有三個：一是提供舉辦聽證的審酌標準，二是聽證計畫的制度，第三是確定聽證的定性。
首先，未來內政部主管的土地審議案件，有三類案件「得」舉辦聽證：1)案情複雜、事實證據分歧或爭點眾多，認為有必要者；2)涉及技術性、專業性之事證爭點，經相關委員會或小組等認為有必要者；3)其他主管機關認為有必要者。（聽證要點三）為避免機關濫用裁量權，要點中更進一步提供斟酌的標準。此種規定方式雖仍可能招致保守的質疑，然而鑑於土地審議事件樣態多元與成本，概括地要求強制聽證亦未必妥適。未來可以在累積相當經驗後，進一步檢視強制聽證的具體規劃。
第二的突破是「聽證計畫」的制度（聽證要點四）。由於台灣土地審議案件經常涉及如土徵小組、都市計劃審議委員會等獨立委員會決定，行政程序法無法處理例如聽證應該由首長或委員會舉辦、首長與委員會間關係以及委員會的調查權等等事項。為了依據個案的情況補充行政程序法的不足，藉由「聽證計畫」的制度創造委員會、機關首長及聽證主持人事前共同規劃聽證以避免法制衝突的空間。然而，各種案件如何具體設計聽證計畫，仍須內政部、民間與學界一同思辯。
第三個確立聽證的定性。台灣目前聽證運作的成功經驗如國家通訊傳播委員會、公平交易委員會等多以行政處分作成為目標，爭點單純、當事人利益與立場清楚，聽證運作也相對容易成功。土地審議案件不僅有後端的徵收處分，也經常涉及計畫形成之決定，聽證應該如何定位並不清楚。聽證要點確定適用於「作成行政處分之前」，亦即聽證是以具體行政處分之作成為目標，推測是希望使聽證能聚焦，不至於過於擴散模糊而重複航空城聽證的失敗經驗。聽證要點二十七規定「新訂或擴大都市計畫案件有重大爭議者，得準用本要點規定舉行聽證」，應該是為了避免聽證太晚舉行，無法更改前階段計畫必要性與合理性的弊端而攝。雖然保留彈性，但對於如桃園航空城此種由總統提出、行政院核定的重大建設計畫，則可能無法及早透過聽證促成溝通審議的功能。然而，此種情形可能已經超過內政部之管轄範疇。
除此之外，內政部的聽證要點亦嘗試具體化行政程序法的規定，諸如增加聽證通知與公告的內容、、相關文件資料的資訊公開、公告時間需於聽證期日前15日、具體化聽證紀錄的內容等等。
聽證要點是內政部考量到土地審議案件經常涉及多數人、多元觀點與地質、土地利用、人權等複雜議題，所規劃的特殊聽證程序。未來內政部主管的都市計劃、重要濕地、海岸管理、都市更新、土地徵收及市地重劃的案件皆有適用。重要的突破有三個：一是提供舉辦聽證的審酌標準，二是聽證計畫的制度，第三是確定聽證的定性。
首先，未來內政部主管的土地審議案件，有三類案件「得」舉辦聽證：1)案情複雜、事實證據分歧或爭點眾多，認為有必要者；2)涉及技術性、專業性之事證爭點，經相關委員會或小組等認為有必要者；3)其他主管機關認為有必要者。（聽證要點三）為避免機關濫用裁量權，要點中更進一步提供斟酌的標準。此種規定方式雖仍可能招致保守的質疑，然而鑑於土地審議事件樣態多元與成本，概括地要求強制聽證亦未必妥適。未來可以在累積相當經驗後，進一步檢視強制聽證的具體規劃。
第二的突破是「聽證計畫」的制度（聽證要點四）。由於台灣土地審議案件經常涉及如土徵小組、都市計劃審議委員會等獨立委員會決定，行政程序法無法處理例如聽證應該由首長或委員會舉辦、首長與委員會間關係以及委員會的調查權等等事項。為了依據個案的情況補充行政程序法的不足，藉由「聽證計畫」的制度創造委員會、機關首長及聽證主持人事前共同規劃聽證以避免法制衝突的空間。然而，各種案件如何具體設計聽證計畫，仍須內政部、民間與學界一同思辯。
第三個確立聽證的定性。台灣目前聽證運作的成功經驗如國家通訊傳播委員會、公平交易委員會等多以行政處分作成為目標，爭點單純、當事人利益與立場清楚，聽證運作也相對容易成功。土地審議案件不僅有後端的徵收處分，也經常涉及計畫形成之決定，聽證應該如何定位並不清楚。聽證要點確定適用於「作成行政處分之前」，亦即聽證是以具體行政處分之作成為目標，推測是希望使聽證能聚焦，不至於過於擴散模糊而重複航空城聽證的失敗經驗。聽證要點二十七規定「新訂或擴大都市計畫案件有重大爭議者，得準用本要點規定舉行聽證」，應該是為了避免聽證太晚舉行，無法更改前階段計畫必要性與合理性的弊端而攝。雖然保留彈性，但對於如桃園航空城此種由總統提出、行政院核定的重大建設計畫，則可能無法及早透過聽證促成溝通審議的功能。然而，此種情形可能已經超過內政部之管轄範疇。
除此之外，內政部的聽證要點亦嘗試具體化行政程序法的規定，諸如增加聽證通知與公告的內容、、相關文件資料的資訊公開、公告時間需於聽證期日前15日、具體化聽證紀錄的內容等等。
持續健全聽證與公聽會
航空城聽證與內政部聽證要點與各方的期待當然還有差距，但至少提供了制度化的藍圖。民間與學界與其否定前述的努力，更應該積極思考如何持續後續的聽證工程，以提供未來各種案件更健全的程序基礎、銜接既有法制與經驗的缺漏。
此外，筆者認為在承接聽證制度建立的工程同時，應注意強化公聽會的功能。目前民間對於聽證的強烈期待，很可能是因為過去公聽會流於「只說不聽」的形式敷衍，沒有回應大眾的質疑，反而加深不滿與不信任，每每累積而引爆成公共衝突或抗爭。事實上公聽會與聽證有類似的功能，可以透過計畫說明與利害關係人的意見交換，提升決策品質與人民權益保障、減少衝突的功能。如果公聽會舉辦得宜，則能以更低的成本強化公共決策的透明合理。
基於對於公聽會的不信任轉而期待聽證，不但忽略聽證的程序與社會成本，很可能也高估聽證解決土地爭議中實體價值對立的潛力。更重要的是太快地抹煞公聽會的潛在功能，反而忽略檢討改善公聽會運作方式的契機，使得未來公聽會持續成為尾大不掉的無用程序。
在台灣過去公共決策長期欠缺程序理性所造成的不信任之中，應該謹慎逐步建立各方面的程序理性。聽證作業要點只是開始的架構，而聽證也只是眾多公共決策程序的選項之一。筆者期待內政部與其他政府機關更積極健全聽證制度，也期待民間與學界在個案與制度的基礎上，嘗試修補長期不信任的傷害，厚植台灣未來土地爭議案件，甚至是所有公共決策的程序理性。
此外，筆者認為在承接聽證制度建立的工程同時，應注意強化公聽會的功能。目前民間對於聽證的強烈期待，很可能是因為過去公聽會流於「只說不聽」的形式敷衍，沒有回應大眾的質疑，反而加深不滿與不信任，每每累積而引爆成公共衝突或抗爭。事實上公聽會與聽證有類似的功能，可以透過計畫說明與利害關係人的意見交換，提升決策品質與人民權益保障、減少衝突的功能。如果公聽會舉辦得宜，則能以更低的成本強化公共決策的透明合理。
基於對於公聽會的不信任轉而期待聽證，不但忽略聽證的程序與社會成本，很可能也高估聽證解決土地爭議中實體價值對立的潛力。更重要的是太快地抹煞公聽會的潛在功能，反而忽略檢討改善公聽會運作方式的契機，使得未來公聽會持續成為尾大不掉的無用程序。
在台灣過去公共決策長期欠缺程序理性所造成的不信任之中，應該謹慎逐步建立各方面的程序理性。聽證作業要點只是開始的架構，而聽證也只是眾多公共決策程序的選項之一。筆者期待內政部與其他政府機關更積極健全聽證制度，也期待民間與學界在個案與制度的基礎上，嘗試修補長期不信任的傷害，厚植台灣未來土地爭議案件，甚至是所有公共決策的程序理性。
註釋：
[1]土地徵收條例第10條第3項規定的聽證，是在特別農業區因重大建設核定需辦理徵收而有重大爭議時，航空城聽證究竟是為了作成徵收處分所舉辦的「行政處分聽證」，還是針對重大建設的計畫本身舉辦的「計畫聽證」，定位不清楚。
[2]土地徵收條例以中央主管機關即內政部為聽證舉辦機關，但此次聽證卻是依據施行細則由需地機關民航局舉辦，導致球員兼裁判、政府隔岸觀火的疑慮。
[3]航空城聽證將利害關係人的多元意見簡化成「支持」與「反對」兩方並使其相互對立的設計，一方面使應該說明、負責舉證釐清爭議的需地機關置身事外，導致質疑民眾的疑問無法獲得回應，而需地機關可以躲在正方背後迴避其舉證責任的不合理現象，也使當地居民相互對立衝突。
[4]經過12場預備聽證之後整理出的兩組各三個爭點，每個爭點都涉及複雜又相互牽連的議題，不易集中討論，發生前一個問題尚未釐清就必須進入下個議題而牽扯不清的狀況。
[5]各方五位代表各發言十五分鐘，詢問對象發言計入發言時間的設計，使各方無法充分呈現觀點證據，也無法進行交互檢證與辯論。
<原文出處：http://opinion.cw.com.tw/blog/profile/52/article/5180>
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