【投書】核電廠陸續除役，我們準備好了嗎？

文/ 謝蓓宜 環境法律人協會能源政策研究專員
投書刊載於關鍵評論

2020年5月17日，臺灣最後一座核電廠機組（核三廠二號機）要再戰二十年，或是在五年後步上「除役」的轉折點。台電若沒有在今天遞交換發運轉執照（俗稱的「延役」）的申請書，我國將在西元2025年迎向實質的非核家園，將目前僅佔臺灣發電量8至10%的核能發電徹底終結。
 
所謂「核電除役」，是指核電廠停止運轉之後，為了讓場址的土地或設施得以恢復原狀，所進行的各項措施。諸如檢測週邊環境輻射、拆除廠房、拆除核子反應爐相關設備......等，必須將土地盡可能恢復到可再進行利用的狀態，臺灣的法規規定除役須在二十五年內完成。（註一）

核電廠想要「延役」，法律上有兩個重點：第一、核電廠運轉執照有效期限為40年，未換發執照者，不得繼續運轉。（註二）第二、換發執照的期限，必須是在有效期限屆滿之前5至15年，填寫換照申請書，並且檢附核電廠使用40年之後的整體性老化評估與管理報告、相關安全分析報告等資料，提供原能會審核。（註三）核電廠是由精密機械組成的龐大系統，使用40年下來難免會有零件老化、不敷使用的事情出現，更何況過去運轉中就曾經被媒體、環保團體披露螺栓斷裂、燃料棒破損等事件，引起社會譁然。如果要繼續運轉長達數十年的時間，就必須把整個系統都徹底檢查一遍，更換老化零件、維修更新，避免核災發生的風險，不是一天兩天能完成的事。這也是為什麼必須趕在運轉執照到期的前5年，就要提出申請的緣故，不這麼做，根本沒有足夠的時間好好審視老舊核電廠的狀態。
 
如果不打算延役，進入除役，有更多的東西需要考量。其中，最重要的是如何防止輻射外洩。核子反應爐運轉四十年，內部早已受到嚴重的輻射污染，要將這個設施拆卸，還要確保輻射不會因此外洩，危害人員與周邊居民安全，拆卸的過程要小心再小心，事實上，國外甚至不乏拆廠除役過程耗費半個世紀以上的案例。
 
我國為了確實審核台電除役的規劃是否完整，將除役規劃的審核分成「原能會審查」與「環保署審查」兩端，前者審查會議不開放民眾參與，後者則因環境影響評估開放民眾參與發言，而成為前期程序中唯一納入民間意見的場合。

​要將核電廠使用的土地恢復原狀，在地民眾的角色非常重要。例如，有的人一生經歷了核電廠興建前、運轉中、如今要開始拆除的階段，他知道當地原始的生態、環境樣貌，這樣的人能夠以自身經驗為對照，要求恢復原狀時的狀態，這之中包含空氣、土壤、水文、陸域生態、水域生態......甚至過去若曾有文化遺址，也在環境影響評估階段要求台電進行整理維護、提供相關資料，協助未來復原的規劃。
 
但是，除了環境恢復的相關內容，對在地民眾來說最重要的事情，如社區轉型、生活形態轉變的輔導措施等，卻遲遲等不到一個良好的制度來解決，目前核一廠除役雖成立了「石門區除役監督委員會」這樣的機制，納入社區代表、村里長、地方鄉紳討論未來對核電廠的除役監督，但會議紀錄沒有詳實記載個別參與者的發言內容、也沒有好好討論未來社區轉型的因應措施，更不要說迄今處於低度運作的狀態。
 
在核電廠除役過程中就必須要使一般民眾廣為知情，如今都開始除役了，卻還是有非常多的民眾完全不瞭解除役的內容，這代表了政府向民眾傳遞核電廠除役的管道遠遠不足。民眾的知情與參與權，在世界各國的核電政策中都有逐步提升相關權利的作法，美國核能管制委員會（NRC）就明文規範核電廠營運者應該要主動提供資訊給受到核電廠除役影響、且橫跨不同利益層面的民眾，均得由代表進行廣泛且集體的參與討論。所有討論的結果必須要讓公眾得以取得，並且了解每位參與者對議題同意或不同意的範圍。（註四）德國則在核廢料處置的政策中，廣泛納入公民參與討論的機制，並且將政府資訊都以公開透明的方式處理。相較之下，我國法規對於公民參與的權利，始終沒有完整的制度規範，迄今多數與民眾相關的參與權利，仍然付之闕如。
 
核電廠除役不是只有專業技術需要重視，社會文化、社區生活也該被好好討論。除役長達25年，無論是核電廠的除役還是25年後沒有核電廠的生活，社區的轉型、未來的發展方向，甚至整體公民社會是不是已經準備好要迎接非核家園，這些都有賴各級政府好好規劃、設計完整的公民參與機制來討論。趁著目前臺灣仍處於除役的早期階段，政府應及早規劃，切勿拖到了最後一刻才開始因應，到時恐怕就為時已晚了！

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註一：「核子反應器設施管制法」第2條規範「除役」係指「核子反應器設施永久停止運轉後，為使設施及其土地資源能再度供開發利用，所採取之各項措施。」

註二：根據「核子反應器設施管制法」及「核子反應器設施運轉執照申請審核辦法」規定，「核子反應器設施管制法」第6條第2項規定「前項運轉執照之有效期間最長為四十年，期滿須繼續運轉者，經營者應於主管機關規定之期限內申請換發執照。未依規定換發執照者，不得繼續運轉。」

註三：「核子反應器設施運轉執照申請審核辦法」第16條規定「核子反應器設施運轉執照有效期間累積達四十年，仍須繼續運轉者，經營者應於執照有效期間屆滿前五年至十五年，填具核子反應器設施運轉執照換照申請書，並檢附整體性老化評估及老化管理報告、時限老化分析報告、相關終期安全分析報告及運轉技術規範之增修內容、其他經主管機關指定並發布之事項報告，報請主管機關審核」。

註四：美國NRC在聯邦管制規則中，第 I 章 Title 10 之下 Part 20 「輻射防護標準」中， 在Subpart E 規定除役的相關規範，其中§20.1403、§20.1404、§20.1405均規範了受到除役影響的群眾擁有知情、參與的權利。